Förstärk försvarets budget

Standard

Imorgon presenterar regeringen statsbudgeten. Det här är vad jag vill hoppas på för försvarets del, det är resonemang som ligger vid sidan av de som Försvarsberedningen och Alliansen fört om främst materiel.

Inriktningsbeslutet 2009 var avsett att vara femårigt och följas av ett nytt under 2014, som skulle gälla från 2015. Inriktningsbeslutet har efterhand kommit att senareläggas ett år, till mars 2015 och är tänkt att börja gälla från 2016. Detta förutsatt att den nya regeringen anser att denna tidsplan ska hållas.

Eftersom Inriktningsbeslutet kommer först nästa år och gäller från 2016 blir höstens statsbudget särskilt viktig för att stärka Försvarsmakten redan i närtid.

Försvarsreformen genomförs med sedan 2008 realt oförändrade eller svagt ökande anslag. (Siffrorna finns här på bloggen) Under perioden krävde den dåvarande oppositionen att försvaret skulle fortsätta att skäras ner med miljardbelopp. (Siffrorna finns här på bloggen) Inriktningen med oförändrade anslag – som utgjorde slutet på åratal av tidigare nedskärningar – gällde för beslutsperioden, till och med 2014.

ÖB är därmed inte alls fel ute när han begär ökade anslag för 2015 och framåt. Han levererade en försvarsekonomi i balans under hela beslutsperioden 2010-14, något tämligen unikt på senare år. Genomförandet av försvarsreformen går enligt Försvarsmaktens Årsredovisning 2013 och Delårsrapport 2014 betydligt bättre än vad som speglas utåt. (Se bloggen)

Under reformperioden skulle Försvarsmakten genomföra effektiviseringar inom bl.a. stöd- och logistikfunktioner, samt existerande personalstruktur, för att stegvis frigöra resurser för reformen. Sådana förändringar tar per definition tid att göra. Införandet av det nya skulle matchas med omvandling av det gamla.

Den säkerhetspolitiska miljön i närområdet, Europa och Europas närområde var annorlunda för sex år sedan, vilket då påverkade den förutsedda tidsplanen för försvarsreformen. Reformen förutsattes dock inte vara genomförd fullt ut vid utgången av 2014, som ofta påstås, utan tvärtom markerades det uttryckligen i propositionen att det skulle ta längre tid än så att fylla förbanden med de nya personalkategorierna. Försvarsmakten talade i 30 januariunderlaget 2009 – som var helt centralt för propositionen – om 2019 som slutår för detta. Men organisationen, IO14, som sådan skulle vara intagen 2014.

Försvarsberedningen kom våren 2014 fram till att omvärldsutvecklingen, särskilt Ukraina, underströk vikten av försvarsreformen. ÖBs råd till Försvarsberedningen var att fullfölja försvarsreformen. Stefan Löfven har varit mycket tydlig om att Försvarsberedningens uppgörelse, där 2009 års inriktning understryks, ska fullgöras.

Men – och det är viktigt – efter det som skett i närområdet särskilt under 2013 och i synnerhet i Ukraina under 2014, så bör reformen inte bara fullgöras. Tidsplanen för det som återstår av genomförandet av reformen bör också förändras och kortas.

Försvarsmakten bör därför ges nya resurser så att insatsorganisationen kan byggas utan avvaktan på att det interna arbetet först ska frigöra pengar.

Jag underströk, när jag på min tid talade om reformen, upprepade gånger att regeringen måste vara beredd att fatta kompletterande beslut för att stödja Försvarsmakten, i den största reformeringen på 100 år. Försvarsreform är samhällsreform. Samhället är beroende av Försvarsmakten och Försvarsmakten är beroende av samhället.

ÖB bör därför, för att möta den negativa omvärldsutvecklingen, som jag ser det tillföras pengar för att snabbare kunna slutföra reformen. Finns då handlingsmöjligheter, för att påskynda reformens genomförande och i en förändrad omvärldssituation höja förmågan redan på kortare sikt?

Ja, det tror jag att det gör. En del av dessa åtgärder kostar inte nya pengar, utan handlar om flexibilitet i användningen av medel. Andra åtgärder kostar nya pengar i närtid och kan ge effekt i närtid. Ytterligare annat kräver politisk acceptans för utgifter som kommer ganska långt senare och har mindre med reformen i sig och mer med framtida behov i materielplaneringen att göra. Men det går att göra och bör vidtas konstruktiva åtgärder för Försvarsmakten i närtid, saker som är helt i linje med inriktningsbeslutet.

1. Ge Försvarsmakten ökade resurser på förbandsanslaget för att anställa soldater i den takt och i den kategori som är praktiskt lämpligt. Det innebär pengar som medger full kapacitet vad gäller antalet GMU-utbildade, samt resurser att också anställa dem som är lämpliga att anställa när de är utbildade.

Det innebär också att begränsningar av hur många Försvarsmakten får anställa när, och i vilken kategori, inte bör finnas – ett ställningstagande som Försvarsberedningen närmade sig. Försvarsmakten bör avgöra hur man bäst och snabbast kan leverera beställd förmåga, när man bemannar förbanden.

Ökade resurser som medger fler övningar och övningar på högre nivå bidrar till förmågeuppbyggnaden. Nödvändig beredskap och genomförande av insatser kostar.

Hur mycket? Efter att ha tittat på Årsreodovisning för 2013 och Delårsredovidning 2014 gissar jag att två miljarder stegvis bör skjutas till på förbandsanslaget, varav ca en miljard täcker personalkostnaderna för de återstående nya soldaterna och ca en miljard går till övning och beredskap.

2. Medge Försvarsmakten större flexibilitet mellan anslag och i användningen av anslag över tid.

Statens budgetår är just ettårigt, med ett treårsperspektiv på ramarnas utveckling. Försvarsmaktens verksamhet passar ibland inte in så väl i den ramen. Redan Försvars- och inriktningsbeslut är t.ex. mer långsiktiga än statens budgetperspektiv.

I normala fall torde det vara svårt att få någon finansminister att skarpt avsätta pengar fem år fram i tiden, än mindre tio eller 15 år. Nu bör förutsättningarna vara annorlunda, givet utvecklingen i närområdet och Ukraina.

Försvarsmakten lämnar ganska ofta tillbaka pengar till statskassan, från anslag som inte förbrukats under året. Samma regler gäller som för andra myndigheter. Men det står regeringen fritt att inför kommande år medge Försvarsmakten disposition av det fulla anslagssparandet, om sådant uppstår. Det innebär inga nya pengar relativt budgeten för staten att låta myndigheten behålla icke använda anslag, men kan i detta läge underlätta planeringen.

3. Försvarsberedningen har i bred enighet pekat på framtida anskaffning av ett antal större system, varav flera ganska långt fram i tiden. Materielanslaget kan dock utökas tidigare, så att det möjliggör anskaffning av ny materiel, men inte minst också tar höjd för att ett mer övat och i insats använt försvar sliter på och förbrukar materiel.

Också här är statens och försvarets skilda tidsperspektiv en utmaning. Försvaret planerar anskaffning tio år fram i tiden i den rullande materielplanen och har därutöver ytterligare långsiktiga materielbehov. Statens budgetprocess ser inte ut så, men det skulle kanske gå att göra breda långsiktiga politiska överenskommelser om behov och inriktning.

Till del går det att tidigarelägga planerad anskaffning, men till del kommer den när den kommer, då system faller för åldersstrecket eller slits ut. Ibland kommer behov tidigare av samma skäl. Försvarsmaktens förmåga att ta emot och införa nya system är inte obegränsad, utan styr tvärtom ofta utformningen av anskaffningen – och avveckling av gamla system.

Försvarsmaktens planering bör gärna vara flexibel så att anskaffning av system kan läggas in för att använda utrymme som frigörs om andra anskaffningar försenas. Staten kan medge full användning av anslagssparande.

Försvarsberedningen har lämnat långsiktiga besked om vad som långsiktigt skall gälla för bl.a. stridsflyg och ubåtar. Men det finns i armé, flyg och marin mindre nyckelsystem vars anskaffning kan möjliggöras, efter Försvarsmaktens prioritering.

I kraft av omvärldsutveckling 2013 och 2014 kan och bör byggandet av förmåga påskyndas. Höstens statsbudget ger ett viktigt tillfälle att åstadkomma detta, eftersom nästa inriktningsbeslut enligt nu gällande plan börjar gälla först från 2016.

Det är viktigt för planeringen att en ökning är uthållig och nivån förutsebar.